世界各国尤其是发展中国家实施境外投资战略，在管理体制上都经历过一个从严到宽的渐进过程。我国现行的境外投资管理办法大部分是在90年代初期或更早以前制定的，在当时的历史条件下，许多内容体现了政府部门管理国有资産的职能，与国内投融资管理总体思路一脉相承。在新的形势下改革境外投资管理体制，重点要分析哪些政府部门、在境外投资管理中的哪些环节、以及如何充当国有资産出资人角色的问题。 (一)改革的近期目标是爲大型企业跨国经营创造条件 改变国有资産管理体制的分散状况，对国有独资、控股企业有效行使国有资産出资人权利，从长远看，应确立一个全国性的国有资産所有者代表机构，通过直接管理或派出国有股东代表的方式，行使出资人的职能，防范内部人控制，实现所有者职责和控制权的统一。但由於目前国有企业数量大，在竞争性行业中仍占主导地位，理想的国有资産管理模式在短期内难以一步到位。在我国加入WTO之後，爲了使“引进来”和“走出去”这两个轮子同时转动起来，需要在放宽境外投资限制方面找一个突破口。 近年来，国家向大型国有企业派出了外部监事，在一定程度上改进了代理人制度。一些大型企业（包括民营企业）实行了现代企业制度改革，有些已经完成股份制改造，实现了股权多元化，建立了比较完善的公司治理结构。在调查中，我们了解到，许多大型企业内部已经建立起一套比较严格、审慎的投资决策制度，包括具体的规章和评审程式。另外，一些竞争性行业中的大型企业资産质量较好，信用等级较高，在某些方面已经具备了从事境外投资、跨国经营的所有权优势。从谋求自身发展的需要出发，一些大型企业也已産生了“走出去”的动机，如扩大海外市场、利用海外资源、开发新産品和新技术等，部分企业跨国投资经营已经取得成效，积累了经验，培养了一批了解国际经营、拥有实践经验的人才。 从我国的现实情况出发，国有资産管理体制改革、投融资体制改革和“走出去”战略的实施应相互促进。三者互相促进的结合点可能就体现在对大型企业的政策上。因爲大型企业是国有资産管理的重点，也是改革的重点，其成败具有明显的示范效应。无论是管理还是改革，最终目的是提高企业竞争力。我国实施“走出去”战略的目标之一是形成一批大型跨国公司，而目前最有条件成爲第一批大型跨国公司的就是竞争性行业中的大型企业。改革职能分割的国有资産管理体制，减少政府部门对企业投融资决策的直接干预，有利於有条件的大型企业通过境外投资，开发和利用国际市场和资源，实现快速发展。 (二)完善公司治理结构，是境外投资中国有资産管理的模式选择 中央政府早已明确了投融资体制改革的方向和原则， 但在推进过程中除了遇到来自审批部门的阻力外，企业公司治理结构不完善所导致的微观投资决策的盲目性，也直接影响到政府减少干预的决心。因此，改革境外投资管理体制的一项重要内容是完善投资主体的公司治理结构。 中共中央《关於国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：要“对国有大中型企业实行规范的公司制改革。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”公司治理结构是规范与法人财産相关各方的责、权、利的制度安排(其中包括三大权利主体：体现资本所有权的股东大会、体现法人资産控制权的董事会、体现经营管理权的经理层。)，它强调出资人是企业的所有者，出资人利益是企业利益的核心。完善的公司治理结构爲所有权和经营权的分离提供了一种合理的制度安排，有助於解决“国有资産无人负责”的难题，也是境外投资中管理国有资産的正确模式选择。其主要内容包括： 第一，加强董事会和国有资産授权经营主体对投融资决策权的集中控制。公司治理结构通常应具备的责任机制(Accountability＆Responsibility)，包括明确董事会的职责以及董事的诚信与勤勉义务，确保董事会对经理层的有效监督。国有资産代理人最终是以进入企业董事会的方式，代表国家行使所有权职能。因此，应加强董事会和授权经营主体对投融资决策权的控制，形成真正对海外资産保值增值负责的企业内部权利主体。 第二，作爲国有资産监管者的代表，监事会和外部监事的职能应予加强。一是防止动机多元化的受托代理人行爲与追求利润最大化的委托人目标相矛盾；二是避免因资讯不对称导致股东无法有效监督企业的经营活动。爲此，应进一步以法律形式明确监事会和外部监事的职责范围和监管目标，通过内部审计加强内部组织机构的约束力，同时强化外部监管等市场化的控制职能。 第三，强化企业内部的激励和约束机制。规范海外企业管理人员的行爲对企业境外投资取得预期效益至关重要。除由母公司委任和派出境外公司的董事会和高层管理人员外，应建立管理人员的收入与企业绩效相挂鈎的激励机制，调动海外企业经营者的积极性，并约束经营者背离出资人的行爲。 第四，完善资讯披露制度。公司治理结构包括透明度原则（Transparency），即通过资讯披露制度对公司进行市场监督。这是股东行使表决权能力的关键，是投资决策的前提条件，也有利於对公司经营管理的外部监控。爲适应跨国经营的需要，企业应尽快采用国际会计准则，建立严格的资讯披露制度，以确保资讯的真实性和准确性，规范企业的海外投资和经营活动。 (三)政府转变职能的方向是：加强宏观指导，审查、监管投资主体 政府部门正在修改拟定的境外投资管理条例规章，应充分体现国有资産管理改革和投融资体制改革的方向，合理界定政府、市场、企业的关系，转变政府职能，调整审批、监管内容，提高行政效率，赋予企业境外投资决策更大的自主权。 第一，政府在境外投资审批中不再承担国有资産所有者的职能。在境外投资主体所有制结构多元化、资金来源多渠道、企业投资领域不断拓展、市场瞬息万变的情况下，政府部门无法承担具体投资专案的风险责任，因而确实没有必要再从所有者的角度，对境外投资专案逐一审查和批准。 第二，综合部门需要加强对境外投资的宏观指导和服务的职能。国家实施“走出去”战略有一系列宏观目标，如开发海外资源、促进産业结构调整、扩大外部市场、培育大型跨国公司等。企业到境外投资也有自己的利益动机。有时政府目标和企业目标是吻合的，有时两者不能对应甚至相互背离。这就需要综合部门在审批时加以指导和协调。在投资的国别、市场和合作物件的选择上，企业的取向也可能有悖於国家主权、国家安全，或盲目投资、重复建设形成潜在风险。在这些方面，政府占有更多的资讯，应本着对国家负责、爲企业服务的精神，尽可能及时向投资者披露，如不便披露，应向申报企业说明缘由。 第三，投资主体的资信和资质应作爲政府部门审批的重要依据。国家对境外投资有总量控制，除巨集观目标外，还应根据投资主体的资信和资质，确定优先审批顺序。对优势企业的认定，可以从工商税务部门、证券监督部门、外汇管理部门、银行、保险公司以及独立的会计、审计和评级机构等多种渠道收集资讯，如人民银行正在建立信用谘询体系，资讯资源应在政府部门中共用。同时，也可由希望获得优先批准的企业主动提供资讯。在条件成熟时，一些独立的仲介机构会建立企业档案库。培育大型跨国公司作爲政府的宏观目标之一，应通过投资主体审查予以体现，经认定的大型优势企业可享有更大的自主权。 第四，适度放宽审批许可权，赋予大型优势企业更大的投融资决策自主权。从我国的实际出发，境外投资仍有必要实行中央和地方两级审批。考虑到目前国际收支状况良好，国家外汇储备较多、部分企业实力较强，两级政府审批的额度许可权都可适度提高。不过，总量控制仍应作爲政府宏观调控的重要内容。爲了解决并购、投标等投资活动的时机选择问题，增强企业决策的主动性和灵活性，可考虑对大型优势企业实行预先申报规划、自主决策立项、相机实施运作、事後上报备案的政策。 第五，政府监管物件是境内的投资主体。一方面可以解决直接对海外公司施行监管存在的许多困难，提高对境外国有资産的实际监管效果和效率；另一方面，既然境外投资的经济风险由境内投资主体承担，对投资的事中、事後监管也应以境内投资主体爲物件。审批部门应从宏观管理和审批依据的角度确定重点监管的物件和内容，财政、审计等国有资産管理部门应从国有资産保值增值的角度实施监管。政府部门的事後监管要防止重复检查等给企业造成的不必要的负担。
